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| 让法律责任更严更准更贴民生 |
| 加入时间：2025-11-04 来源：中国环境报 作者：张聪 |
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法律责任是确保立法发挥应有作用、能够有效实施的关键所在。10月28日，生态环境法典法律责任和附则编草案二次审议稿（以下简称草案二审稿）公开征求意见。围绕草案二审稿的立法思路与实践回应，本报记者专访了武汉大学法学院教授、环境法研究所副所长陈海嵩。
统一责任体系
中国环境报：法律责任是法律的“牙齿”。生态环境法典“压轴之编”的法律责任独立成编，统一设置多种法律责任，这种设计有何深意与现实考量？
陈海嵩：在体例上，法律责任和附则编是生态环境法典的最后部分，但其具有影响整部法典的总体性、全面性、重要性，是决定未来生态环境法典能否得到有效贯彻落实的核心内容，需要加以高度重视。根据一审后公开的草案立法说明，在本编的编纂过程中，立法机关进行了全方位、多角度的深入研讨、总体设计和方案比选，形成了目前公开的草案。
综合目前各方面意见，特别是司法机关与执法机关的意见，在生态环境法典法律责任和附则编中统一规定民事、行政、刑事等责任是必要的、合理的，体现法典编纂的系统性、整体性，符合我国一直以来将法律责任集中靠后加以规定的立法惯例，适应环境司法专门化改革和生态环境综合行政执法的实际情况，也有利于处理同一行为涉及多种生态环境法律责任的相互关系。
实际上，目前草案二审稿的条文体现出高度的立法技术，将原先大量分散在各环境单行法中的同类法律责任规定予以充分的提炼、归并和整合，对生态环境各领域中许多不一致、不协调的法律责任规定进行了协调统一，代表了我国生态环境法治的最新发展方向，具有深刻的创新意涵，是不容忽视的立法进步。
法律责任和附则编在编纂过程中，基本考虑是根据生态环境法典前四编所规定的禁止性、义务性内容，结合生态环境领域执法司法面临的新情况新问题，全面、严格、合理地设置生态环境法律责任。
这里说的全面，是指全部涵盖现有环境保护法及各环境单行法中的法律责任规定，做到不遗漏；除全部污染防治法律责任之外，对生态保护编和绿色低碳发展编中的义务性规定进行梳理、总结和提炼，规定其中具有共性以及具有特别要求的法律责任，同时为后续的单行法预留必要空间。
这里说的严格，是指按照“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的要求，严格依法追究任何单位和个人污染环境、破坏生态、违反绿色低碳义务的行为，做到力度不减小、措施不减弱；对照法典前四编，特别是总则编和污染防治编中新增和修改的义务性规定，增设或修改相应法律责任。
这里说的合理，是指生态环境法律责任的设定要遵循合理性原则的要求，与违法行为的事实、性质、情节以及危害程度等相当，符合美丽中国建设的实际需要，考虑到经济社会发展的实际情况。同时，要对执法、司法中反映较为集中的问题作出回应。
细化过罚标准
中国环境报：当前，“过罚相当”是社会焦点。草案二审稿如何应对“小过重罚”或“大过轻罚”争议，让处罚既有力度又有温度？
陈海嵩：基于生态环境保护实践，生态环境法典中的法律责任大多为行政处罚责任。行政处罚具备惩罚和教育的双重功能，应加以合理的平衡而不能偏颇任何一方，避免产生畸轻畸重的争议，特别是要避免“小过重罚”“大过轻罚”。该编首条对此作出了明确宣示。草案二审稿第1047条规定：“法律责任的确定，应当与污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的事实、性质、情节、危害后果相当。”此规定确立了过罚相当的总体要求。草案二审稿在第1051条后专门增设一条，对生态环境领域中从重处罚、从轻减轻处罚以及不予处罚的情形进行了一般性规定，为执法提供了明确的法律依据。
在具体各项生态环境法律责任的规定之中，草案二审稿也充分体现了过罚相当的要求。例如，针对无许可证或未按照许可证规定，从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的违法行为，现行固体废物污染环境防治法第114条统一规定了法律责任，实践普遍反映存在执行上的难度。
在本次法律责任编纂过程中，充分考虑到不同违法主体、不同违法情形的实际情况，区分单位（企业事业单位）和个体（其他生产经营者、个人），区分不同违法情形（收集、贮存以及利用、处置），精细化地规定该违法行为的责任。根据草案二审稿第1151条，针对企业事业单位无许可证，或者未按照许可证规定从事危险废物经营活动的情况，分别规定收集、贮存行为的法律责任，以及利用、处置行为的法律责任，同时对法定代表人、主要负责人等实行双罚制。通过上述区分违法主体、违法情形的方式，落实过罚相当的要求，有效地回应了实践中“罚不下去”的突出问题。
中国环境报：在条文设计上，草案二审稿如何确保与总则编、污染防治编的有效衔接？
陈海嵩：基于“双法源”的适度法典化定位，法典中的行为义务要求大部分来自污染防治编，也有一些来自总则编，这是法律责任编在编纂过程中所把握的基本精神。因此，法律责任编必须和法典总则编、污染防治编保持高度统筹和相互衔接，不仅仅是整体精神上的一致，更要做到条文上的完全对应。对此，草案二审稿进行的主要修改之处有：
其一，为契合生态环境保护，尤其是污染防治的实际需求，对法律责任编草案一审稿中第二章第一节“一般规定”予以细化。在草案二审稿中，该节规定被拆分为三个部分，分别为第二章第一节“生态环境影响评价和监测”、第二节“排污许可和排污口”、第十三节“其他规定”。在保留原有条款的基础上，此结构调整更贴合找法用法的实际需求，彰显了与生态环境保护实践的对应性。
其二，依据总则编、污染防治编的相关规定，在法律责任编的相应部分作出对应安排。例如，根据总则编中有关生态环境影响评价制度的规定，二审稿于法律责任编第1083条后新增两条，有针对性地设定法律责任：一是对接受委托为建设单位编制建设项目生态环境影响报告书、生态环境影响报告表的技术单位和人员，与负责审批的部门存在利益关系的，或者该技术单位未依法向生态环境主管部门备案的，由相关部门、机构责令改正，处二万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，处五万元以上二十万元以下的罚款（第1083条之一）；二是对建设项目在建设、运行过程中，未实施生态环境影响报告书、生态环境影响报告表及其审批部门审批意见中提出的生态环境保护对策措施的，由主管部门、机构对建设单位处五万元以上五十万元以下的罚款，情节严重的，处五十万元以上二百万元以下的罚款（第1083条之二）。又如，针对总则中禁止篡改、伪造生态环境监测数据或者指使篡改、伪造生态环境监测数据的规定，在法律责任编第1085条后新增一条，专门规定企业事业单位和其他生产经营者篡改、伪造监测数据行为的法律责任，并对其负责人同时处以罚款。
回应群众关切
中国环境报：针对生态保护、绿色低碳发展等领域，草案二审稿如何平衡“双法源”的约束与法典的体系性要求？
陈海嵩：根据“适度法典化”的总体定位，生态环境法典在生态保护、绿色低碳发展领域实行“双法源”，已有的相关单行法仍然有效。这对生态保护编、绿色低碳发展编提出了如何“择其要旨要则”进行规定的要求，更是对法律责任编的编纂工作提出了全新要求，既要充分考虑“双法源”的前提和约束，避免法律适用的冲突或重复，也要保持法典自身的完整性、体系性，合理适当规定生态保护、绿色低碳发展方面的法律责任。
对此，草案二审稿综合考虑各种情况，在已有条文的基础上，新增了一些重要的生态保护、绿色低碳法律责任。例如，草案二审稿在第1176条后新增一条，明确规定擅自引进、释放或者丢弃外来物种所承担的法律责任，强化生物多样性保护的法律保障。在第1178条后新增一条，专门规定未按照生态环境准入清单规定进行生产建设活动的法律责任，明确“三线一单”的法律效力（第1178条之一）；在第1181条后新增两条，分别规定违法使用淘汰、落后拆解加工技术、工艺和设备的法律责任，以及电器电子、铅蓄电池、动力电池等产品生产者未按照规定建立废旧产品回收体系的法律责任。
上述规定确保生态环境法典即使在实行“双法源”的领域，也具有相应的法律效力，决不能将该部分单纯视为宣示性、倡导性、原则性规定而束之高阁。
中国环境报：针对群众关切的光污染、建筑垃圾等问题，草案二审稿新增了哪些具体规定？
陈海嵩：法律责任编在编纂过程中紧密聚焦与人民群众生产生活息息相关的生态环境问题，坚持问题导向，保障公众健康与生态环境权益，作出了一系列规定。
例如，草案二审稿在第1070条后新增一条，规定生态环境相关诉讼中的禁止令保全措施，有效防范生态环境风险；对第1086条中第三方服务机构的法律责任予以进一步强化，加大对生态环境服务过程中弄虚作假、出具虚假报告等行为的处罚力度；第1148条第（四）项中增加“擅自倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾”的规定并明确法律责任，对所有单位和个人都具有法律效力；在第1174条后新增一条，对广告屏、广告牌、灯箱、媒体立面墙、道路、体育场、施工场地等未采取有效措施防止、减少光污染的，由有关部门责令改正，拒不改正的处以罚款，增设光污染防治的法律责任；在第1178条后新增一条，新增未经批准擅自取用地下水的法律责任（第1178条之二）。
中国环境报：您认为法律责任编还需要在哪些方面进一步完善？
陈海嵩：总的来说，目前二审稿的规定已经比较成熟。同时，各有关方面还提出需要进一步努力的方向：一是根据总则编、污染防治编等修改情况，进一步加强统筹与衔接，深化法典体系性的要求；二是全面梳理、深入分析法典前四编中的义务性规定，进一步强化法律责任与行为义务的对应关系和整体协调，适度增加或修改相应条款，弥补传统环境立法中的不足；三是完善生态环境民事责任的相关规定。这些问题都值得进一步深入研究。
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