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| 统筹修改完善行政拘留条款，实现高效执法 |
| 加入时间：2025-05-29 来源：中国环境网 作者：曹晓凡 |
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在《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）编订纂修的10部现行法律中，规定了拘留的法律条款主要是《环境保护法》第六十三条，其第一项对应《法典草案》第一千零八十二条第一款、第二项对应《法典草案》第一千零七十七条、第三项对应《法典草案》第一千零八十条、第四项对应《法典草案》第一千一百零九条第二款；《土壤污染防治法》第八十七条对应《法典草案》第一千一百三十六条、第九十四条第一款和第二款对应《法典草案》第一千一百四十一条第一款和第二款；《固体废物污染环境防治法》第一百二十条对应《法典草案》第一千一百五十二条。另外，《水污染防治法》第九十四条第一款在《法典草案》中无对应条款。
从上述统计可以看出，《法典草案》将《环境保护法》第六十三条的四项内容拆分后稍作变化分别编入4个条款里，将《土壤污染防治法》两个条款和《固体废物污染环境防治法》一个条款里的拘留条款原样保留。
笔者认为，这在执法实践中主要存在如下突出问题：
第一，按照《环境保护法》第六十三条的规定，企业事业单位和其他生产经营者有四类行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由生态环境主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。
《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法（公治〔2014〕853号）》（以下简称《移送拘留办法》）第二条规定，“本办法适用于县级以上环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门办理尚不构成犯罪，依法作出行政处罚决定后，仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件。”《移送拘留办法》第十一条第六项将“行政执法部门的处罚决定等相关材料”规定为案件移送部门应当向公安机关移送的案卷材料之一。
从上述规定可以看出，《环境保护法》的用词是“除依照有关法律法规规定予以处罚外”予以移送，而《移送拘留办法》的用词是“依法作出行政处罚决定后”予以移送。虽然公安部治安管理局组织编写的《＜行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法＞理解与适用》（中国民主法制出版社2015年版）一书在其第7页特别指出：“对本办法规定的违法行为作出的处理决定虽不属于《行政处罚法》规定的处罚类型（如责令停止建设等不属于行政处罚的范畴），但只要有专门的文书，并加盖县级以上部门公章的，应视为已作出行政处罚决定。”但是，部分地方公安机关仍然要求案件移送部门向公安机关移送行政拘留案件时必须先作出行政处罚决定，部分地方公安机关甚至要求案件移送部门在行政处罚决定的复议、诉讼期满后才接收移送行政拘留案件。
第二，就依据《环境保护法》第六十三条移送拘留的案件来看，生态环境主管部门移送的案件数量较多。具体来讲，依据《环境保护法》第六十三条第三项办理的案件最多，依据第一项办理的案件较少，依据第二项办理的案件几乎没有。对比《环境保护法》第六十三条第一项规定的“未批先建”可以看出第二项规定的不协调，对于“未批先建”的违法行为，依据《环境保护法》第六十一条或者《环境影响评价法》第三十一条第一款，均能作出责令停止建设的决定，然后依据《环境保护法》第六十三条第一项的规定对“被责令停止建设，拒不执行的”行为，移送行政拘留。但是针对“无证排污”的违法行为只有“责令改正或者限制生产、停产整治”的要求，没有“责令停止排污”的表述方式，作出责令停止排污决定的依据不足。对于“被责令停止排污，拒不执行的”行为，也就无充分依据移送行政拘留。
第三，根据《土壤污染防治法》第八十七条、第九十四条第一款和第二款的规定，向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等，土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定采取风险管控措施或者未按照规定实施修复，情节严重的，案件移送部门可以将案件移送公安机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘留。对于何为“情节严重”，《土壤污染防治法》自2019年1月1日起实施至今仍无相关认定标准，在实践中，全国各地几乎没有办理过此类行政拘留案件，《土壤污染防治法》第八十七条、第九十四条第一款和第二款沦为了“睡美人”条款。
第四，拘留对象范围不一。《环境保护法》第六十三条与《土壤污染防治法》第八十七条、第九十四条第一款和第二款规定的拘留对象是直接负责的主管人员和其他直接责任人员，而《固体废物污染环境防治法》第一百二十条规定的拘留对象是法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员。此处不同，主要是由于立法时期不同造成的。
鉴于现行法执行中存在的上述问题以及《法典草案》的条款设计，建议《法典草案》就行政拘留条款作出如下修改：
第一，将《法典草案》现有行政拘留条款合为一条或者两条，减少重复，并取消“移送案件”和“可以移送案件”的程序规定，统一表述为“由公安机关对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处以拘留”。对涉嫌违法依法应当实施行政拘留的案件，生态环境主管部门或者其他负有生态环境保护监督管理职责的部门按照外部移送程序移送公安机关。
第二，将《法典草案》土壤污染防治领域的行政拘留情形由“情节严重的”改为“拒不改正的”，增加可操作性。
第三，将《法典草案》第一千零七十七条针对“无证排污”的违法行为设定的“责令改正”改为“责令停止排污或者限期申领排污许可证”，与行政拘留条款予以衔接。
第四，查封是生态环境执法领域的一项非常重要的行政强制措施。虽然《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第二十三条第二款规定，排污者擅自损毁封条的，生态环境主管部门应当依据《治安管理处罚法》等法律法规及时提请公安机关依法处理。实践中，公安机关依据《治安管理处罚法》的适用条款指向不明，查处困难。使得生态环境执法缺乏法律威慑力，执法威信降低。建议参照《消防法》第六十四条第六项的规定，直接在《法典草案》第四十九条规定“擅自拆封或者使用被查封的有关场所、船舶、设施、设备、工具、物品，尚不构成犯罪的，处以拘留”作为第二款。
作者单位：河北环境工程学院教授、武汉大学环境法研究所研究员
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