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| 构建以排污许可为核心的监管体系 |
| 加入时间：2025-08-08 来源：中国环境报 作者：于洪达 |
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《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）中保留了环境影响评价制度、验收制度以及排污许可证制度。
笔者建议，以排污许可制度为核心重塑监管逻辑，形成“污染类许可管、生态类有验收”的差异化管理体系，将环评备案取消，由排污许可承接全过程监管，同步融合规划环评与项目环评制度。
环评、验收与排污许可的逻辑矛盾与实践困境
同一事项重叠许可可能会产生法律冲突。环评审批与排污许可均涉及污染物排放管控，而验收曾作为“准予生产”的行政许可，形成“环评审批（准予建设）—验收（准予生产）—排污许可（准予排放）”的三重许可链条。验收作为行政许可取消前，未验先投行为可同时违反《法典草案》第1084条（未验先投）、第1077条（无证排污）以及第160条（逃避监管）。
执法实践中，存在3种不同的处理方式：仅处罚未验先投、同时处罚未验先投与无证排污、叠加处罚3种违法行为，导致“一事多罚”和同过不同罚的争议。
现行环评与验收制度以“建设项目”为核心，而排污许可制度以“排污单位”为基准，二者管理对象的根本差异易导致衔接失灵。
规划环评与项目环评存在一定程度的重复评价现象。在现行环境影响评价制度中，规划环评以“区域／园区”为单元，项目环评以“单个建设项目”为对象，缺乏统一的数据共享机制，易导致“区域成果难落地、项目评价难借力”。规划环评已列出的产业准入负面清单、污染防治技术指南，项目环评都需要再次逐一论证，从而导致报告文本的冗余。
重构以排污许可为核心的污染类项目管理制度体系
取消污染类项目验收制度的法理基础与实践价值。在“放管服”改革后，环评审批和排污许可保留为审批事项，取消了“三同时”竣工验收许可事项。“准予建设”和“准予排放”已经实现对污染的全程管控。企业申领排污许可证时需确认环保设施与主体工程“三同时”落实情况，运营期通过执行报告、台账记录等自证守法，验收所承担的“设施有效性核验”功能被完全替代。
消除“未验先投”处罚的重复评价。现行《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对未验先投的处罚，与《排污许可管理条例》第34条对无证排污的处罚存在竞合。如，某企业未验收即投产并超标排污，若同时处罚未验先投与超标排放，实质是对排污行为的重复评价。取消未验先投处罚后，可统一按排污许可管理。
生态类项目保留验收制度的特殊必要性。生态影响类项目的环境影响主要集中在施工期，其植被破坏、水土保持等措施的落实效果需通过验收现场核验。建设项目，施工期的边坡绿化、弃渣场防护等措施若未经验收，可能导致长期生态破坏，而排污许可的排污行为监管无法覆盖此类生态保护措施。因此，生态类项目需保留验收制度，重点核查生态恢复措施与环评批复的一致性。
取消环评备案制度，统一纳入排污许可管理。统一修订、整合《建设项目环境影响评价分类管理名录》与《排污许可分类管理名录》。以《国民经济行业分类》为基础，结合行业的环境影响特征，确保行业在两名录中的分类一致。对污染物产生量、排放量小和对生态环境的影响程度很轻的原登记表项目，统筹考量排放量、排放方式，统一纳入排污许可或登记管理。通过申领排污许可证或者完成排污登记，同步填报建设项目基本信息及污染防治措施，实现“一证监管”。
整合规划环评与项目环评，有效避免冗余审批。规划环评已明确的区域环境质量现状、污染物总量管控要求、生态保护红线等内容，在项目环评中无需重复分析。《法典草案》第93条规为整合提供了法律基础。项目环评可通过对照规划环评中的环境准入条件、污染防治措施清单等核心成果，避免重复论证。整合规划环评与项目环评，对报告表类项目实施极简环评改革，实现从“重复评价”到“成果复用”的转变。
建议《法典草案》重新考虑相关条款设计与制度衔接
重构验收法律责任条款。
笔者建议，《法典草案》的编纂应当顺应排污许可制度改革趋势，取消污染类项目验收责任，通过“污染类项目纳入排污许可、生态类项目保留验收”的差异化设计，加持环评备案纳入排污许可统一管理的制度，既可避免多重法律责任的冲突，又通过“一证式”监管压实企业主体责任。规划环评与项目环评的整合，则可通过“成果复用”打通两级评价体系，化解现行制度的逻辑矛盾与实践困境。以上举措，体现了“精准治污”理念，将助力提升监管效能，落实构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系的要求，为推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供制度支撑。
作者单位：山东省烟台市生态环境局海阳分局
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