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| 三层法律结构保障平陆运河绿色通航 |
| 加入时间：2026-09-22 来源：中国环境报 作者：陈媛媛 |
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9月16日，备受瞩目的平陆运河正式通航。
这项全长134.2公里、总投资约727亿元、可通航5000吨级船舶的世纪工程，在建设过程中，充分考虑到了鱼类、豹猫、红树林等的保护问题。这不仅仅是施工单位的自觉行为，更是法律法规的硬性要求。
早在一年零四个月之前，平陆运河尚在开挖、主体工程还在建设之时，《广西壮族自治区平陆运河保护与管理条例》（以下简称《条例》）就已施行，把建设生态廊道、生态涵养区确定为必须履行的法定义务。在平陆运河正式通航的前一天，《平陆运河通航安全管理规定》与《平陆运河船舶污染防治管理规定》同时施行。
一部地方性法规，两份规范性文件，让立法时序与工程时序相衔接：专门规则先于通航生效，责任边界先于运营划定，避免了“先建成、后补法”可能留下的专门规则空白。
六十年的阻隔与一条“回家路”
青年枢纽位于江海交界处，下游便是碧波万顷的茅尾海。
1959年，当地修建青年水闸，解决了茅尾海海水倒灌问题，却也阻断了花鳗鲡等洄游性鱼类的通道。这一断，就是60多年。
“修运河是为了发展，但让鱼也能回家，才是真正的发展。”平陆运河工程建设指挥部青年枢纽驻点工程师陈柱说。
为此，青年枢纽在船行航道之外专门开辟出一条通道：总长480米的复合型鱼道，采用“竖缝式鱼道+鳗鱼道”通道设计，其中鳗鱼道为15度缓坡，专为花鳗鲡而设。声呐监测系统与高清摄像头、传感器矩阵协同工作——用陈柱的话说，“不仅能看到鱼，还能数出鱼”。
鱼道投用至今，10余种鱼类重新实现洄游。运河沿线的鸟类种群，也从28类增至34类。
《条例》创下了多个全国第一：国内首个为动物设置跨运河专用通道的立法成果，通道所在桥梁跨度230米、高程近110米、桥面宽20米、覆土厚度达60厘米，全程不通车也不走人，专为穿山甲、豹猫、赤腹松鼠等动物往返穿行预留空间；首次将工程遗留的旧河道、牛轭湖明确为生态涵养区，使得36处水面不再是工程废弃地块，而是供鱼类和鸟类栖息的生态空间。
同时，从水源到物种，从建设到运营，生态环境保护的“应当”贯穿《条例》全篇——要求船舶设置污染物存贮装置和集油装置，实行污染物船上储存、收集上岸，国际航线船舶的压载水须经灭活处理，禁止向水体排放；要求推动使用清洁能源动力船舶，港口经营者配备岸基供电设施，推进绿色港口建设；要求在保护范围内禁止天然林商业性采伐，保障正常通航所需的最小下泄流量，加强水源保护与水质监测，守住沿线居民的生活用水安全。
被删掉的六个字
鱼道是看得见的工程，看不见的是立法思路的转变。这一转变，就藏在一份《条例》审议报告的修改建议里。
2024年5月28日，自治区人大财政经济委员会主任委员范世祥在自治区十四届人大常委会第九次会议上作审议报告，对《条例》草案提出一条颇为具体的建议：删除“构建生态廊道”表述，新增与国土空间规划等相衔接的要求。
理由有两条：一是贯彻新发展理念，体现平陆运河打造“绿色工程”的要求；二是借鉴海洋环境保护法、青藏高原生态保护法、扬州市大运河文化遗产保护条例等法律法规的有关规定。
删除“构建生态廊道”这六个字，意味着生态环境保护是持续义务和法律约束。最终通过的《条例》第二十三条第一款，措辞定为“建立完善生态廊道，提升生态系统完整性和连通性”。“构建”变成了“建立完善”，从动作变成了状态。审议意见中“与规划衔接”的要求，则在第八条规划体系里另行规定——“涉及平陆运河的相关规划应当与平陆运河规划体系相衔接”。
中国政法大学民商经济法学院副院长、生态环境法研究中心主任于文轩认为，生态廊道入法有其必然性。“生态廊道对于生态保护尤其是对于生物多样性保护来说，具有非常重要的意义。”他指出，8月15日施行的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典），其生态保护编同样高度重视生态廊道建设的相关内容，“在《条例》中明确规定生态廊道，正是体现了对运河运行过程中生态保护的高度重视，也体现了与生态环境法典的呼应与衔接。”
充分贯彻预防为主原则
“《条例》对于平陆运河来讲，最大的意义就在于它充分贯彻了预防为主的原则。”甘肃政法大学民商经济法学院教授、第十四届甘肃省人大常委会立法顾问冯嘉表示，预防为主是生态环境保护的一项重要原则，位于生态环境法典第六条确立的六大基本原则之首。
在他看来，《条例》的预防性体现在两个层面。
在生态层面，运河建成后为防止海水倒灌、维系生态廊道连通所采取的一系列工程措施，《条例》对其建设和管理都作出了相应的预防性规定。“这些都是在运河建成之前，立法者、工程设计者已经提前预测到将来必然要发生的问题，通过立法的方式尽量把它们规避掉；规避不了的，尽量把影响降到最低。”冯嘉说。
管理层面的预防价值同样明显。《条例》规定船舶过闸收费，要求进入运河的船舶安装使用船舶身份自动识别导航助航设备。“假如没有《条例》，收费可能会引起争议。”冯嘉举例：“关于身份自动识别，如果没有《条例》预先向社会发布，很多相对人可能根本不知道管理方采用了这样的技术手段和管理要求，那么在运河开放运营之初，可能会产生一定的混乱。《条例》在运河建设阶段发布，实际上有效规避了这些问题的发生。”
边建设边立法
运河通航的前一天，规则已经就位。
《平陆运河通航安全管理规定》要求，在青年枢纽至G75兰海高速钦江大桥水域设置“夜间静音区”，每日22时至次日6时禁止船舶鸣放声号；《平陆运河船舶污染防治管理规定》有效期5年，按内河段、沿海段实施分区监管，要求船舶进入内河前完成排污管路铅封、泄水孔封堵，落实靠泊岸电强制使用。
“运河的开通在9月16日，而这两个配套规定于9月15日正式实施。”于文轩说，“这表明自治区层面和有关主管部门的层面高度重视运河的依法运行，确保其符合运河安全运行、生态环境保护和其他方面的管理要求。”
从法律体系视角看，平陆运河生态环境保护已形成三层结构：生态环境法典提供国家层面的上位依据，《条例》确立框架义务与法律责任，两份配套规定给出可执行参数。一部地方性法规与两份规范性文件的配合实施，由此改变了“先建成、后补法”的传统路径。
“广西壮族自治区通过自治区级的条例与下位阶立法，确保运河开通以后的安全运行，以及其运行符合生态环境保护、生物多样性保护的相关要求。”于文轩说，“这种以上位阶立法和下位阶的实施性立法相互协同、相互配合的方式，将为运河运营提供重要的法律基础。”
冯嘉把“边建设边立法”的意义推向更高层面：“这种立法早于建设项目运行的情况，有效地把预防原则贯彻到了实际当中。这也为环境法律中预防原则的实施，新增了一种路径。”他认为，这种立法方式对我国类似大型基础设施项目的建设，具有重要的参考价值。
《中国环境报》（2026年09月21日第006版）
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