节约网

开发区撤并潮：人、权、事的“存废之争”

加入时间：2026-09-02 来源：南方周末作者：吴超

国家级经开区排名首位的苏州工业园区。视觉中国/图

　　
　　不到一年，辽宁将省级经济开发区从92家“砍”至43家——撤销40家，合并9家。
　　
　　被撤并的经开区，主要存在四大问题：成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后。
　　
　　2026年7月，南方周末记者从辽宁省商务厅了解到，撤并之外，辽宁还将围绕事权制度、人事管理、绩效薪酬、财政体制、考核体系等重点领域，推动经开区体制机制改革。
　　
　　辽宁这轮大刀阔斧的改革，是为了向开发区的多年隐疾“开刀”。
　　
　　广义上，开发区包括经开区、高新区、新区、边境经济合作区、产业园等。从级别来看，主要分为国家级开发区和省级开发区。
　　
　　1984年，为了引进外资，国务院批准设立首批14个国家级经开区。此后四十余年，开发区数量迅速膨胀。
　　
　　目前，全国有227个国家级经开区、179个国家级高新区。平均下来，每个省份约有7个国家级经开区、6个国家级高新区。
　　
　　对地方而言，国家级开发区是拉动经济增长的重要引擎。
　　
　　综合商务部、工业和信息化部数据，2024年，国家级经开区贡献的税收收入，占所在地级市税收收入的1/4；2025年，国家级高新区实现的园区生产总值占全国GDP的14.5%。
　　
　　近年来，开发区的突出问题在于数量泛滥。观点指数研究院报告显示，截至2024年底，各类产业园区超8万家。
　　
　　中国国土经济学会理事长肖金成向南方周末记者直言：“过去几十年，开发区积累的主要问题是数量太多、面积太大、投入太少。”肖金成曾任国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长，考察过大部分国家级经开区。
　　
　　如今，辽宁的开发区撤并潮，是一场全国自上而下改革的缩影。
　　
　　2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中要求：深化开发区管理制度改革。
　　
　　多位开发区官员向南方周末记者透露，一段时间以来，中央巡视组将开发区列为重点关注对象。此后，有的省份梳理出开发区问题清单，要求各开发区逐项对照检查和整改。
　　
　　撤并的标准
　　
　　这轮为开发区“动手术”是以省为单位展开的，首先瞄准的是省级开发区。
　　
　　目前，国家级经开区由商务部主管，国家级高新区由工业和信息化部主管，地方政府难以对其进行全面改革。相较之下，省级开发区数量更多、发展差异大，省级政府还拥有直接调整的权限。至于市县设立的数万家产业园，可参照省级开发区的改革思路。
　　
　　中国开发区协会官网介绍，截至2026年8月20日，全国省级开发区有2197家。数量最多的是河南、江苏、山东，分别为167家、147家、144家。
　　
　　改革的第一步是“瘦身”：裁撤、合并开发区。
　　
　　2026年7月，山西省政府发布公告称，8家开发区退出省级开发区序列。其中，3家直接退出，5家并入其他开发区后退出。
　　
　　任志是山西一家国有企业高管，该公司实控人为山西某省级开发区管委会。此轮改革中，另一家省级开发区并入了他所在的开发区。
　　
　　“公告发布前，市审计局已进驻我们开发区，主要审计‘人、财、物’的情况。”任志向南方周末记者介绍，同一时期，省内其他多家开发区也在接受审计。
　　
　　7月，内蒙古自治区政府发文介绍，“将整合一批产业趋同、位置相近的开发区，撤销一批长期没有起色、产值和项目少的开发区”，并表示，“除国务院或自治区有重大部署，原则上不再新设开发区”。
　　
　　8月，吉林省宣布将全省开发区从95家整合为78家。
　　
　　吉林省开发区改革的口号是“早改主动、晚改被动、不改是死胡同”“不给自己留退路，不给后人留包袱”，并将此形容为必须打赢的“上甘岭战役”。

吉林长春新区的北湖科技开发区。视觉中国/图

　　
　　相较而言，国家级开发区有一套明确的退出机制，且更为严苛。
　　
　　7月，商务部宣布，河南濮阳、内蒙古呼伦贝尔、辽宁营口、黑龙江大庆、广东揭东等五家单位因考核评价靠后，退出国家级经开区序列。
　　
　　《国家级经开区综合发展水平考核评价办法（2021年版）》写明，将从对外开放、科技创新、绿色发展、统筹协调、发展质量等五个一级指标进行考核。
　　
　　该办法规定，连续三年内，如两次进入本地区(按东、中、西部划分)国家级经开区最后5名的，纳入降级备选名单，商务部根据两次考核平均得分情况，提出降级建议名单，报国务院批准后退出国家级经开区序列。
　　
　　盛平是南方一家国家级经开区的处级干部，该开发区常年排名全国前十。他向南方周末记者介绍，每次考核都要按规定提交资料，商务部会聘请第三方机构进行评估，“但开发区对审核过程一概不知，最后只知道一个排名结果”。
　　
　　作为惩罚，商务部要求，退出国家级经开区序列两年内，相关省市原则上不得推荐省级开发区升级。
　　
　　实际上，国家级开发区被“摘牌”后，并不意味着撤销，它们整改过后还可以重新申请升级。
　　
　　也就是说，退出国家级经开区序列，意味着还有翻身机会；但这一轮省级开发区的撤并，更像是一场“存废之争”。
　　
　　对省级开发区而言，撤并背后牵扯着复杂的利益。一旦撤并，开发区的发展前景、相关官员的职业前途，都可能受影响。因此，部分开发区会想方设法保住“身份”。
　　
　　北京某部委一位退休官员向南方周末记者介绍，二十多年前，国务院曾组织对地方开发区进行整顿。当时就有地方官员联系他，希望保住开发区的身份。
　　
　　“改革难，最难在人”
　　
　　各地的开发区撤并潮，都绕不开一个核心难题——人员安置。
　　
　　“国家级开发区规格多为副厅级，内设机构为处级；省级开发区则多为正处级，内设机构为科级。”何辉向南方周末记者介绍。他是南方某省商务厅的一名处级干部，先后担任省级开发区的管委会主任、省商务厅开发区管理处处长。
　　
　　这意味着，开发区撤并后，不仅需要安置大量基层员工，还要分流许多处级、科级干部。
　　
　　“改革难，最难在人。”辽宁台安县委书记王海龙谈及开发区人员安置问题时说，“我们采用公开竞聘聘用一批、谈心谈话分流一批、组织统筹安置一批等方式科学推进人员分流，不搞断崖式精简和运动式清退。”
　　
　　在具体的改革方案中，全国开发区几乎给出了同样的解法：员额制与全员聘用制。
　　
　　员额制，就是给开发区设定人员总量，在核定的员额内按需设岗、配置人员。在此基础上，实行全员聘用制，原先无论是行政编、事业编还是聘用制，都要竞争上岗。
　　
　　2025年，锦州大有经开区体制机制改革方案透露，实行“员额总控、全员聘用、按需设岗、以岗定薪、竞争择优、能上能下”的管理模式。对于未予聘用的原经开区工作人员，将按照人岗相适、人事相宜原则，做好分流安置工作。
　　
　　一个更敏感的问题是：如果原本有公务员身份，竞争上岗纳入员额制后，会不会失去编制？
　　
　　从各地改革来看，路径并不相同。有的能保留原有编制和身份；有的会全部转向岗位聘用制，没了编制。若是新招聘的员工，大多统一为聘用制。
　　
　　2019年，天津经开区管委会负责人在介绍改革情况时说：“开发区原来行政事业编制加起来有一千多个，改革之后这些编制全部取消，实行员额制，原来是国家干部，以后是法定机构合同制工作人员。”
　　
　　各地推行员额制时悬而未决的身份问题，成为改革面临的风险与阻力。
　　
　　郭亦均曾在北方某国家级经开区任职，担任正科级职务。多年前，他曾以聘用制方式进入该开发区。今年初，他选择离职创业。
　　
　　郭亦均向南方周末记者介绍，过去几年，他曾任职的开发区也在推行员额制改革，但管委会里过半人员拥有行政编或事业编。此前，开发区曾就身份转变征求员工意见，多数人不愿意失去编制，导致改革进展十分缓慢。
　　
　　即便转为聘用制，新的问题随之出现：职业发展空间在哪里？郭亦均透露，当地还规定，聘用制人员在开发区管委会最高只能晋升至相当于副处级的职级。
　　
　　“一场内部会议上，曾有领导提问，等聘用制人员到了副处，未来职业规划怎么办？”郭亦均回忆，“人事局局长当场解释，到了副处级就升不上去了，但可以去管委会下属的国企竞聘管理层。”
　　
　　剥离社会管理职能
　　
　　开发区撤并后，下一步更为关键的改革，是剥离社会管理职能。
　　
　　2026年7月施行的《浙江省开发区条例》明确，坚持开发区发展经济为主的功能定位，推动具备条件的开发区管理机构逐步剥离社会事务管理职能，相关职能由属地政府依法承担。
　　
　　8月，中韩（长春）国际合作示范区披露，将剥离教育、卫健、民政、城市管理等社会事务。
　　
　　过去四十余年，开发区从以经济发展为主的功能区，逐渐承担起了日益庞杂的社会管理职能。
　　
　　有的地方，开发区甚至代管乡镇、街道，成了事实上的行政区。例如，2020年江苏泰州市人大常委会课题组在当地调研发现，开发区代管乡镇和街道几乎是常态。兴化开发区代管临城街道，高港开发区代管3镇1街道，姜堰开发区代管2镇1街道……
　　
　　这些社会管理职能，是如何“长”出来的？
　　
　　何辉解释，开发区在服务企业过程中，往往会涉及企业员工子女入学、社保等社会事务，但这类事情往往需要协调多个政府部门，操作难度大。“为解决这些问题，许多开发区在发展过程中，便想办法不断扩权、自行承接相应工作，导致管理机构愈发庞大。”
　　
　　通常来说，省级开发区管委会与所在区县政府均属正处级机构，双方不存在行政隶属关系，缺乏配合义务，在具体事务上也缺少明确的指挥链条。如果面对的是市级政府，省级开发区行政级别更低，协调难度更大。
　　
　　东部某省一位分管工业的副县长告诉南方周末记者，县里有一个省级开发区，不少工作需要政府协调配合。“一般来说，管委会的干部要先来县政府开会，县领导议定后，会形成一份会议纪要，需要拿着它找县直部门落实，否则相关部门不一定配合。”
　　
　　“特别是征地拆迁等工作，没有属地政府支持，是寸步难行的。”盛平向南方周末记者解释。
　　
　　盛平曾研究过省内两家同类型开发区的发展差异，发现核心在于属地政府的支持力度。其中一家，管委会主任根本“说了不算”，即便对企业作出承诺，相关政府部门也难以落实，导致园区效益不佳。
　　
　　“另一家完全相反，市政府主要领导十分支持开发区工作，开发区议定的事项，都要求相关职能部门配合落实；如果工作中有部门介入干预，须向市政府主要领导报告。这样一来，园区招商引资就更容易。”
　　
　　这也是开发区倾向于扩权的原因。但带来的问题是，开发区的本质是功能区，以经济发展为主，机构精简，难以处理庞杂的社会事务。
　　
　　“（开发区）管委会面临的社会管理与服务职能日益增加，各种管理事务交织繁杂，行政化倾向越来越明显。”2025年，天津市民政局局长朱峰撰文介绍，功能区管理机构的设置和体量，不完全适应行政管理的要求。
　　
　　肖金成认为，相较于普通行政区，开发区机构精简、人员精干、效率高。“如果开发区向一般行政区体制滑落，自身优势与特色将被削弱，发展成果也会受到影响。”
　　
　　过去几年，多地在严格限制开发区代管或托管行政区域。例如，2026年1月，修订后的《云南省开发区管理办法》规定，省级开发区原则上不托管、代管行政区域。
　　
　　“区政合一”
　　
　　不过，剥离社会管理职能，仍未解决此前开发区与行政区统筹协调难的问题。
　　
　　为此，多地采取过一种较为简单的处理办法：由行政区主要领导兼任开发区领导职务，实行交叉任职。
　　
　　前述东部某省的副县长透露，当地县委书记兼任省级开发区党工委书记，县长兼任管委会主任，再另设了一名管委会常务副主任，负责开发区日常工作。
　　
　　2021年，湖南常德市委编制办公室官网的一篇文章介绍，当地开发区组建初期，由区委书记兼任开发区党工委书记，加强了园区征地拆迁、项目建设推进的统筹协调能力。
　　
　　“后来，受领导干部兼任职务、占用领导职数等因素影响，区委书记不再兼任开发区党工委书记后，在园区建设发展涉及的经济社会事务协调推进上，带来了一定的滞阻。”该文章写道。
　　
　　这也暴露出领导交叉任职的局限性，它解决的主要是“谁来协调”的问题，却没有从制度上厘清两套机构之间的权责关系。因此，部分开发区又探索出了一种更深层次的整合模式——“区政合一”。
　　
　　它也包含领导交叉任职，更重要的是对两套机构进行整体整合。
　　
　　具体是指，开发区与所在行政区实行“一套班子、两块牌子”，机构合署运行，既是开发区又是行政区，保留产业招商等开发区职能，又承担社会治理等行政区职能。整合原本分属开发区和行政区的权责，减少协调成本。
　　
　　例如，苏州高新区管委会同时加挂虎丘区人民政府牌子，区委书记兼任高新区党工委书记，区长兼任高新区管委会主任。
　　
　　目前，苏州高新区、无锡高新区、常州高新区、广州开发区、成都经开区等地均实行“区政合一”模式。
　　
　　2026年8月，《长春日报》披露，长春的净月高新区、南关区启动“区政合一”改革。净月高新区负责招商引资、项目建设和经济发展；南关区履行城区职能，强化民生保障和基层治理。
　　
　　盛平所在的开发区也采取了“区政合一”模式，“双方合署办公，职能各有侧重，加上区长兼任开发区常务副主任，这样既解决了经济发展的问题，又能处理好社会事务”。
　　
　　然而，全国开发区情况复杂多样，许多开发区远离城区，“区政合一”实施难度大。
　　
　　盛平表示，前两年，商务部曾组织会议，讨论开发区剥离社会管理职能的问题，由于各地情况不同，没有形成统一做法，只确定了“因地制宜”的原则。
　　
　　部分地方在推动剥离社会管理职能时，也没有采取“一刀切”的做法，而是保留了一定的调整空间。例如，《浙江省开发区条例》写道，对暂未剥离的社会事务管理职能，应当制定清单并向社会公布。
　　
　　“开发区本身就是一个创新的体制机制，需要不断修正和优化。”何辉说，他所在地区，开发区曾和乡镇合署办公过一段时间，后来由于乡镇承担的重点任务增多，难以兼顾，双方又分开运行了。
　　
　　换言之，开发区改革并不存在一套适用于所有地方的固定模式，核心仍是根据自身条件，不断调整开发区与行政区之间的权责边界。
　　
　　对开发区而言，剥离社会管理职能后，最直观的变化是简化了机构。
　　
　　辽宁开发区改革中，平均内设机构减少至7.1个，精简幅度13%。保留的机构中，83%是聚焦经济发展主责主业的。
　　
　　“每隔一段时间就要清理整顿”
　　
　　过去四十余年，开发区经历过多轮整顿，基本都聚焦于管控数量和范围。
　　
　　1997年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求未经国务院或省级人民政府批准的各类开发区一律撤除。
　　
　　“1997年前后，我们做过统计，全国各类开发区多达七千余家。”肖金成说，“我们分析，开发区模式取得巨大成功之后，各地纷纷效仿，不少县乃至乡镇也上马建设开发区，大量土地被占用，但招商引资效果不佳，造成了土地资源浪费。”
　　
　　开发区的吸引力，来自较大的政策自由度，以及随之而来的对区域经济的巨大带动作用。
　　
　　李青云是一名副厅级官员，和开发区打了几十年交道，担任过一家国家级开发区的主要负责人。他向南方周末记者回忆，1990年代，他所在的国家级开发区管委会，职权甚至比区政府还大，“外资企业的审批，区里只能批几百万美元，开发区可以批上千万美元”。
　　
　　他介绍，当时开发区可以自行制定许多优惠政策。例如1990年代末期，他所在的开发区投入两三千万元，对中小信息技术企业实行三年免租政策，“几年下来，园区吸引了近200家相关企业，全市其他区域加起来可能都不到一半”。
　　
　　2001年前后，全国开发区不仅数量快速增长，还开始“跑马圈地”，扩大占地面积。
　　
　　肖金成介绍，2002年，原国土资源部组织了12人的开发区整顿专家组，他是其中一员。“从资料中发现，不少开发区的规划面积在100平方公里以上，最大的一处有9000多平方公里，面积超过了许多地级市。”
　　
　　2003年，国务院办公厅下发《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。
　　
　　通知指出：“近一个时期以来，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，严重损害了农民利益和国家利益。”
　　
　　一场自上而下的全国性清理整顿由此展开。
　　
　　2007年，国家发展改革委在一场新闻发布会上介绍，全国开发区数量由6866家减少到1568家；规划面积由3.86万平方公里压缩到0.99万平方公里。
　　
　　“开发区过多过滥，陷入每隔一段时间就要清理整顿的怪圈。”当时，国家发展改革委有关负责人在发布会上解释，“究其深层次原因，主要是一些地方政府追求政绩的冲动强烈，片面理解发展经济的内涵。”
　　
　　牌子可以撤，但地方建设开发区的动力并未消失。2008年后，经济形势发生变化，大量资金投向基建领域，各地开发区建设再度升温。
　　
　　肖金成回忆，这一轮开发区扩张和早年一哄而上有所不同，许多地方不再冠以开发区之名，转而以产业集聚区、工业园区等名义推进建设。
　　
　　过去十余年，中央层面未再部署全国性的开发区整顿工作。但开发区数量过多等问题依旧存在，部分省份开始自行推进整合优化。
　　
　　2020年，云南省政府下发通知，“省级开发区由原有的100个优化提升为47个，36个市级开发区一律撤销”。同年，浙江计划将全省开发区数量从1010个整合至150个以内。

园区数量庞大，但能落地的企业和项目是有限的，造成了大量园区和厂房闲置。图文无关。视觉中国/图

　　
　　“光投资建设就不知道花了多少钱”
　　
　　经历了一轮轮整顿后，目前全国各类产业园区仍有8万家之多，是三十年前的10倍以上。
　　
　　园区数量庞大，但能落地的企业和项目是有限的，造成了大量园区和厂房闲置。
　　
　　李青云回忆，过去考察过许多地方的开发区，“发现很多开发区都是轰轰烈烈地搞起来，授个牌子、圈一块地，然后一放就是十年八年，基本上没什么企业入驻”。
　　
　　江西2025年预算执行审计报告披露，有的开发区标准厂房供需错配，闲置率偏高；有的开发区土地闲置超2年，且无具体开发计划。
　　
　　另一个问题是同质化。各地布局开发区时，往往重建设、轻规划，导致园区缺乏特色，定位趋同，招商引资也容易陷入恶性竞争。
　　
　　2023年，福建三明市商务局相关负责人在一场线上交流中坦言：“（当地）不少园区是先有企业后有园区，园区发展缺乏中长期规划，特别缺乏产业规划引导，项目存在同质化现象。”
　　
　　归根结底，开发区并不是挂一块牌子、圈一块土地，就能自然产生经济增量。真正要让一个园区发展起来，需要持续的资源投入。
　　
　　在李青云看来，建设开发区的目的，就是希望短时间内产生经济效益，但这离不开各种支持。“财政没有倾斜，政策没有倾斜，人才没有倾斜，资源也没有倾斜，那就是给安个开发区的名字，凭什么去创造经济增量？”
　　
　　过去，有的开发区摊子铺得过大，形成了较重的债务负担。当前，偿债压力攀升，过去的投入开始反过来制约发展。
　　
　　“整个开发区就是在一片滩涂上建起来的，光投资建设就不知道花了多少钱。”一位北方某省国家级开发区分管财政工作的处级干部向南方周末记者介绍，目前开发区的偿债压力非常大，部分债务仍在逾期。
　　
　　陕西宝鸡的蔡家坡经开区，是一家省级开发区。2023年，其管委会在一篇研究报告中透露，近年来快速扩大的城市规模，大量建设的路、桥、公园等基础配套设施，形成了较大的政府债务。
　　
　　“经开区土地出让主要为工业用地，成本高、收益低，能够统筹用于债务化解的资金很少。2022年以来，蔡家坡经开区已进入债务集中偿还的高峰期。”
　　
　　“亩均论英雄”
　　
　　开发区“瘦身”之后，仍要面对债务压力等历史包袱，更长远的任务，则是摆脱同质化竞争，培育具有特色的主导产业。
　　
　　2024年出台的《公平竞争审查条例》要求，地方政府不得通过财政资金、税收返还等方式招商引资，倒逼开发区进行更为市场化的改革。
　　
　　如今，各地开发区主要采取“管委会+公司”的模式，本质上是推动政企分离：管委会负责履行政府职能，旗下公司负责市场化运营。
　　
　　过去，许多开发区的国有企业沦为了管委会的举债工具，被称为“平台公司”。如今，这些企业能否真正市场化，成为开发区改革的关键一环。
　　
　　郭亦均透露，这两年，他所在的开发区对管委会下属国有企业进行了整合，从11家压减至6家。此前，好几家公司业务重叠，“比如都有工程业务，本来就这么点项目，还是自己人在抢”。
　　
　　他介绍，6家公司里，“平台公司”就剩1家，其余5家都在市场化转型，独立开展业务，“还实施了薪酬激励制度，员工不再是固定工资，管委会对每家公司都会制定考核目标，跟员工收入挂钩”。
　　
　　在“管委会+公司”模式中，许多开发区也改变了过去财政补贴国企的做法，转而通过政府购买服务等市场化方式开展合作。
　　
　　任志介绍，当地开发区管委会就向他所在的国企采购服务，比如一年给300万元的服务费，但要考核每年引进多少企业、落地多少项目、总投资达到多少，“如果达不到，就不给你钱了”。
　　
　　有的省份，开发区除了“管委会+公司”模式外，还实行了纯公司化的模式。
　　
　　郑岩是南方一家市属国企的董事长，公司负责运营一个上百亩的产业园，累计投资数十亿元，该产业园没有管委会，由公司负责全部管理工作。
　　
　　郑岩告诉南方周末记者，产业园建设初期，资本金只有几个亿，为了建设需要大量融资，导致债务率超过80%。“现在招商还有免租期，收入根本覆盖不了成本，好在园区聚焦新能源产业，现在通过产业链招商，有了一定成效。”
　　
　　也就是说，无论是“管委会+公司”还是纯公司化运作，真正决定园区命运的，还是能否找准主导产业，形成具有竞争力的产业链。
　　
　　2026年7月，辽宁省商务厅向南方周末记者介绍，其要求国家级经开区的主导产业原则上不超过5个，省级经开区严格控制在3个以内，推动产业资源向头部园区集中。
　　
　　部分开发区还提出要以“亩均论英雄”，提高单位土地面积的产出效益。这意味着，要瞄准附加值更高的产业。
　　
　　作为经济增长极，一个地方究竟需要多少个开发区？
　　
　　在肖金成来看，每个地级市有一个开发区，每个县有一个工业园区，比较合适，有条件的乡镇，还可以搞一个工业园，且必须控制面积。
　　
　　2004年，国家级经开区建设20周年之际，《走出孤岛——中国经济技术开发区概论》一书出版。作者指出，开发区的路有两条：内聚成一般工业区的“小富即安型”，或升级为现代科技工业园的“经济起飞型”。“后一种能走多远，取决于开发区壮大和活力迸发的程度，更取决于掌握开发区命运的决策者之志向层次和胸襟。”
　　
　　李青云认为，开发区能真正把土地、厂房这些资源盘活，引进更好的企业，创造更大价值，贡献更多税收，最终让园区具备持续运营的能力，改革才算成功。
　　
　　上述书籍写道，开发区的可持续发展，与其说是一种主动追求的理想境界，不如说是一种妥协的趋优过程。
　　
　　二十多年后，开发区再次走到变革的路口：过去，地方追求的是让开发区快速生长；如今，面对的是取舍之问：多方权衡之下，什么值得留下、留下之后又向何处去。